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[역사 속 통계 10]





조선후기 통계세법 개혁

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<출처 : 네이버 캐스트 '조선후기 중흥기를 이끈 임금, 영조' / ☜ 클릭 시 해당 링크로 이동됩니다.>

 

임진왜란과 병자호란을 겪은 후 조선은 변화를 맞이하고, 기존 체제의 모순이 축적되면서 백성의 생활도 많이 어려워졌습니다. 조선 후기에 이런 문제점을 극복하려는 시도도 이어졌는데요, 그래서 실제로 정책을 실행한 적도 있고, 의견에만 그친 적도 있지만 결국 근본적인 문제 해결에는 이르지 못하였습니다.

호구조사를 바탕으로 균역법을 실시한 영조

 조선시대 군역은 처음부터 16세부터 60세까지의 양인에게 부과하고, 이를 정군(正軍)과 보인(保人)으로 나누어 보인이 정군을 경제적으로 보조하게 하였습니다. 그러다 임진왜란 이후 모병제를 실시하면서 군역은 군포 2필을 바치는 것으로 대신하게 되어 군역으로서의 군포는 국가재정에 큰 비중을 차지하였습니다.

하지만 조선 후기 삼정의 문란 중 하나인 군정의 문란으로 힘 있는 계층은 군포부과에서 빠져나가고, 힘없는 백성에게 책임이 전가됩니다. 조선은 이 문제를 해결하기 위한 방안이 다양하게 제시되었죠.

숙종 때에는 군포징수를 인정(人丁)단위가 아닌 가호(家戶)단위로 하고 양반에게도 군포를 받자는 호포론(戶布論), 군포를 폐지하고 토지에 부가세를 부과하여 그 비용을 충당하자는 결포론(結布論), 유한양정(有閑良丁)을 적발하고 양반가 자제 및 유생(儒生)에게도 징포하자는 유포론(游布論:儒布論), 군포를 폐지하고 대신 돈으로 받자는 구전론(口錢論), 아예 군의 규모를 축소하여 군사비 자체를 줄이자는 등의 여럿 주장이 제기되었습니다.

이 중 유력한 것은 호포제와 가호단위로 군포 대신 돈을 받는 호전제(戶錢制)였습니다. 일단 호구 통계를 바로 잡고, 이를 바탕으로 군포 문제를 해결하자는 의견들이었지만, 기득권층인 양반층이 강하게 반대하여 실현 될 수는 없었죠.

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 1742년, 영조는 군포 문제 해결에 보다 박차를 가하여 양역사정청(良役査正廳)을 설치, 양역에 대해 실태를 파악하고, 양인의 호구조사를 실시하였습니다. 그리고 1743년에는 이 조사를 바탕으로 영의정 조현명에게 양역실총(良役實摠)을 만들게 하였습니다.

1748년엔 이 작업이 완료되어 전국의 양정수와 군포필수를 조사 수록한 양역실총이 완성됩니다. 이를 통해 군포를 감필할 경우의 부족한 군포수를 알게 되었는데요, 하지만 대책은 결포론과 호포론으로 여전히 대신 간의 의견대립이 있었습니다. 그러자 영조는 백성의 의견을 직접 들어보고자 나서게 되죠..

1750년 5월, 영조는 창경궁(昌慶宮)의 정문인 홍화문(弘化門)에 직접 나가서 신료들은 물론이고, 백성에게까지 이 문제에 대한 의견을 물었습니다. 여기서 호전이 편하다는 의견이 많았으나 양반층의 반대가 심해 시행하긴 어려웠습니다. 하지만 영조는 그 해 7월, 다시 한 번 백성과 유생들의 의견을 듣고 군포 문제에 대하여 정리합니다.



그리고 마침내 영조는 반대를 무릅쓰고 균역청을 설치하여 군포 2필을 1필로 감필한다는 선포를 하고, 줄어든 군포 수만큼 대체할 방법을 강구하라고 지시합니다. 이렇게 하여 실시한 것이 균역볍입니다. 균역법으로 군포 징수를 1필로 줄인 대신, 어전세(漁箭稅)·염세(鹽稅)·선세(船稅) 등을 균역청에서 관장하여 보충하였습니다.

영조는 균역법을 실시하는 과정에서 가구와 인구 통계를 먼저 내고, 이를 바탕으로 정책 수립 방향을 대신들과 토론하였으며, 자신이 직접 백성의 의견을 듣는, 왕조시대엔 생각하기 어려운 방법으로 민의를 반영하여 새로운 정책 균역법을 실시하였습니다.

이는 이전에 소개해드린 세종대왕이 공법 시행을 위해 17만 명의 의견을 통계조사로 알아본 이후 왕이 적극적으로 통계를 활용하고, 애민정신을 담아 백성의 의견을 담아 정책을 시행한 사례일 것 입니다.^^

통계 누락과 정확한 통계를 강조한 정약용

균역법으로 군포 1필이 감해진 것은 백성의 부담을 줄인 개혁이었지만, 군포의 근본적인 문제를 해결하진 못했다는 한계가 있습니다. 영조나 그의 손자 정조는 조선을 중흥시키기 위한 여러 정책을 실행했지만, 근본적인 문제를 해결하는 데 이르진 못하였으며, 정조 사후 세도정치가 이루어지면서 사태는 더욱 악화됨에 따라 삼정의 문란 또한 더 심각해지고, 조선의 국력도 약해지게 되죠.

이렇게 조선이 근본적인 문제를 해결하는 개혁을 하지 못한 것에는 기본적으로 기득권층의 개혁에 대한 저항과, 이 저항을 극복할 추진력이 부족한 점을 들 수 있습니다. 여기에 개혁을 방해하는 요소를 살펴본다면, 통계 문제 역시 들 수 있는데요, 조선 후기 인구는 기록상으로 약 700만 명으로 집계되지만, 1788년에 발간된 탁지지(度支志)에서는 가구가 14.9%, 인구는 26.7%가 누락되어 실제 인구는 1천만명 일 것이라 언급하고 있습니다.

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지난 주 소개해드린 다산 정약용의 토지 통계, 기억하시나요?

조선의 엄친아, 다산 정약용은 <목민심서(牧民心書)>에서 정확한 호구 파악의 중요성을 강조하였습니다. 한 고을의 수령이 된 자는 관할 고을의 실제 가구를 조사하여 이를 근거로 백성의 생활을 파악해서 가좌지부(오늘날의 주민등록부에 해당)를 만들고, 아울러 경위표(오늘날의 통계표에 해당)를 작성하여 지방 행정에 활용토록 주장한 것이죠. 이렇게 지방 통계들이 정확히 작성되어 모이면 국가 전체 통계가 튼실해졌겠죠?

정약용은 정확한 통계를 위해 조사를 하는 아전들의 정성이 중요하다고 지적하고, 이렇게 조사한 통계를 지도로 활용해 이용할 수 있도록 해야 한다고 주장하였습니다. 이에 대한 주장은 당시 정약용이 유배지에서 남긴 저서 <목민심서>에서도 보여지죠. <목민심서>는 오늘날까지 지방관의 마음가짐을 담은 책으로 중요하게 평가받지만 정작 조선에서는 실제 정책에 활용되진 못하였습니다.



영조의 애민정신, 정약용의 개혁정신 모두 통계를 잘 활용하는 것이 필요했지만 끝내 실현되지 못한 것이 안타까운 역사입니다. 그리고 21세기, 통계청은 정부행정에서 국민 생활에까지 도움을 줄 수 있도록 정확한 통계조사를 진행하고 있습니다. 호구조사를 하는 아전의 정성이 중요하다는 정약용의 지적처럼, 오늘날 현장에서 조사하는 통계조사원도 통계교육원 등을 통한 교육으로 수준 높은 조사를 이루어지게 하고, 이렇게 모은 자료로 통계를 공개하여 다방면에 활용되고 있죠.

부정확한 통계가 나라의 혼란에 일조했던 옛 역사가 반복되지 않도록, 통계청의 정확한 노력은 오늘도 계속됩니다.^^





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[역사속 통계 3]

조선 태종호구조사호패법







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<출처 : 네이버 캐스트 '태종 이방원' / 사진을 누르면 해당 링크로 이동됩니다.>



조선이 세워진 14세기 말, 한반도 주변은 전란으로 매우 혼란스러웠습니다. 왜구와 홍건적의 잦은 침략으로

국토는 쑥대밭이 됐고, 백성의 삶은 피폐해 졌죠. 몽골의 침략에서 시작된 고려말 대내외의 혼란 속에서 조정은 제대로 된 국가 체계를 갖춰 나가기가 사실상 불가능했습니다.



이성계와 신진사대부가 주축이 돼 건국한 조선은 이러한 나라 안팎의 과제를 해결하는 것이 급선무였습니다.

태조 이성계를 비롯한 조선 초기의 임금들은 국가의 기틀을 다지는데 진력했는데요, 특히 태종(이방원) 시대를 지나며 조선의 통치 체제는 그 모습을 갖춰 나가기 시작합니다.



이성계의 다섯째 아들로, 형제 중 유일하게 고려 말 과거에 급제한 신진사대부 출신인 태종은 왕위를 물려주지 않은 아버지에 반기를 들죠. 왕자의 난을 일으켜 형제와 정적을 죽이고 왕위에 오른 정통성이 부족한 임금이었습니다.

하지만 태종은 정도전이 시작한 조선의 국가 체제 정비 작업을 상당 부분 계승, 완성시키면서 조선의 기틀을 다졌습니다.





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태종은 특히 지방권력의 중앙집권화를 통한 왕권강화에힘을 쏟았는데요, 조선 건국 초기만 해도 지방은 주현(主縣, 임금이 직접 관리를 파견해 다스리는 고을)과 속현(屬縣, 지방 향리 등 토호가 다스리는 고을)이 공존했고, 속현의 비율이 높은 때도 있었을 만큼 중앙집권과는 거리가 있었습니다.

태종이 묻힌 현릉 앞 문무(文武) 석상 (출처 : 위키피디아)



이에 태종은 지방관 파견을 증가시켜 주현의 비율을 높여 진정한 중앙집권국가를 이룩해 갔죠. 속현은 세종 시대 완전히 소멸되게 됩니다.

 조정에서도 신권보다는 왕권을 우위에 두는 개혁을 진행했는데요, 재상들의 합의체인 의정부의 기능을 약화시키고, 집행 부서인 6조 위주로 정사를 진행한 것이 그 예죠.

이 과정에서 '용의 눈물' 등 사극에서 다뤄진 외척과 공신들의 대한 숙청이 있었습니다. 외척 견제를 위해 처남까지 죽이는 비인륜적인 모습이나타나기도 했지만 태종의 강력한 왕권강화책은 훗날 세종시대 조선 최고의 태평성대를 열 수 있는 기반을 마련한 것이었습니다.


태종시대 시행된 중요한 정책 가운데 하나가 호구조사와 호패법입니다. 호구조사와 호패법은 오늘날의 '인구쎈서스'와
같은 것이라고 이해할 수 있겠는데요, 앞서 언급한 것처럼 고려 말 조선 초 잦은 외침과 권문세족의 수탈 등 대내외의 혼란으로 유랑민과 노비가 늘면서 호구 파악이 문란했습니다. 새 나라 조선도 당연히 새로운 호구 파악에 나서야 했지만 건국 초기에는 다른 현안에 밀려 제대로 실행되지 못하다가 태종 때 이르러 전국적인 호구조사를 시작하게 되는 것이죠.

1402년(태종 2년) 정부에서는 호구조사에 대한 논의를 진행하는 데 호구조사 논의 과정과 결과는 <태종실록>에 기록돼
있습니다. 1406년(태종 6년), 호조(지금의 기획재정부에 해당)는 각 도의 호구를 임금에게 보고합니다.

지역

호구수

정(丁)수

경기좌도

1만 7백 39호

1만 9천 3백 19명

경기우도

9천 9백 90호

1만 8천 8백 19명

충청도

1만 9천 5백 60호

4만 4천 4백 76명

경상도

4만 8천 9백 93호

9만 8천 9백 15명

전라도

1만 5천 7백 14호

3만 9천 1백 67명

풍해도(황해도)

1만 4천 1백 70호

2만 9천 4백 41명

강원도

1만 5천 8백 79호

2만 9천 2백 24명

동북면(함경도)

1만 1천 3백 11호

2만 8천 6백 83명

서북면(평안도)

3만 3천 8백 90호

6만 2천 3백 21명

<출처 : 태종실록 / 1406년(태종 6년) 10월 30일 기사>

 



여기서 호구 수는 가구 수에 해당하고, 정(丁)수는 군역이나 요역을 부과할 수 있는 만 16세 이상의 남자 인구를 의미 하므로, 실제 인구는 이보다는 많은 것으로 보면 됩니다.

이렇게 파악한 호구 조사 결과는 정책 실행에 활용되는데요, 1407년(태종 7년), 태종은 군량을 충당하기 위해 둔전법을 실시하는데, 호구의 많고 적음을 기준으로 시행했습니다. 그 밖에 세금을 거두거나 흉년, 가뭄시 백성 구휼도 호구를
기준으로 결정했다고 해요.

호구조사는 한 번으로 끝내지 않고 누락된 부분이 없도록 반본적으로 실시해 지속적으로 보강해 가죠.





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<태종의 어필 / 출처 : 네이버 캐스트 '태종 이방원' / 사진을 누르면 해당 링크로 이동됩니다.>



호패법 역시 태종의 업적 가운데 하나입니다. 호패는 지금의 주민등록증에 해당하는 것으로, 16세 이상의 남자에게 지급되었습니다. 호패는 양반, 상민, 노비 등 신분에 관계없이 지급받았는데요, 호패에는 이름, 출생연도, 신분이 기록되고, 과거에 급제하거나 신분이 변동될 경우 진사나 생원 같은 직책과 급제 연도 등을 쓰고, 신분에 따라 나무 재질도 바꿔서 만들었죠.

태종의 호패법은 임금의 통치력이 미치는 가장 하부단위인 백성을 다스리는 토대로서 신분사칭을 방지하고, 유랑민의 증가를 막아 촌락의 안정과 정착을 위한 목적으로 시행되었습니다. 호구조사와 호패법의 완성은 조선의 통치체제가 완비되었음을 반영한 결과라고 할 수 있지요. 호패법은 시행 과정에서 반발도 적지 않았으나 조선 통치 체제의 기본으로서 조선 후기까지 유지되었습니다.


여러분 어때요? 600여 년 전 조선에서도 오늘날의 인구센서스와 같은 호구조사와 호패법이 시행됐다는 사실,
놀랍지 않으신가요? 이처럼 통계 정책은 시대를 초월해 국가에 반드시 필요한 기초 자료로서 널리 활용돼 왔답니다.

태종 시대 호구조사와 호패법 등 국가 통치의 기반을 마련한 일은 훗날 세종대왕 즉위 후 최고의 전성기를 이루는 기반이 되기도 했답니다. 다음 시간에는 세종시대의 호구조사를 함께 알아보도록 할께요~!^^





 







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